Hace un tiempo se hizo pública la sentencia 106/2015 (SCP 106/2015)(1) que declaró la constitucionalidad de los artículos 7.II.1 de la Ley 351(2) y 19 (g) de su reglamento (DS 1597(3)), normas que regulan el funcionamiento de las organizaciones de la sociedad civil(4) en Bolivia. Esta sentencia del Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) fue adoptada en realidad el 16 de diciembre de 2015, es decir, siete meses antes de que la conociera la ciudadanía (incluidas las ONG) el pasado mes de julio. También la Defensoría del Pueblo, entidad que incoó la acción de inconstitucionalidad en noviembre de 2014, conoció la sentencia medio año después de su adopción.

Este desfase temporal no es lo que más extraña del trámite con el que se buscaba la inconstitucionalidad de las mencionadas disposiciones, incluso con el apoyo del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación de Naciones Unidas(5). Tampoco el resultado negativo es lo que más sorprende. En buena medida era previsible (aunque no por razones jurídicas) que el encuadre forzado de las ONG a las políticas del gobierno —lo implícito en ambas normas— iba a ser respaldado por el TCP. Bien sabemos que las ONG en Bolivia, como en los Estados que comparten las mismas líneas ideológicas de nuestro gobierno, se han convertido en actores poco apreciados por los gobernantes. Bolivia y aquellos países, que también tienen sus propias “leyes 351” y “decretos 1597” —incluso más drásticos—, han restringido el espacio cívico indisimuladamente. Por ello, el resultado negativo del recurso estaba casi cantado.

Lo que ahora preocupa es otra cosa, es el camino que tomó el TCP para llegar al fallo emitido. En ese camino, el tribunal ha provocado un retroceso constitucional de década y media al haber excluido(6) al “bloque de constitucionalidad”(7) de sus consideraciones jurídicas.

Hagamos un poco de historia. En los primeros años de este siglo, el Tribunal Constitucional de Bolivia (1998-2010) introdujo a su doctrina la noción de “bloque de constitucionalidad”. Palabras más, palabras menos, esto significa que el juez o tribunal que conoce una causa debe evaluar el caso no solamente a la luz de la legislación nacional (incluida la Constitución), sino, a la luz de los tratados internacionales de derechos humanos.

La noción fue perfeccionándose y definitivamente consolidando en los años siguientes, al punto que la Asamblea Constituyente introdujo cuatro normas fundamentales sobre el tema en la nueva Constitución de 2009:


Artículo 13.IV. Los tratados y convenios internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los Estados de Excepción prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia.


Artículo 14.III. El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos.


Artículo 410.II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país.


Artículo 256. I. Los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiera adherido el Estado, que declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre ésta.
II. Los derechos reconocidos en la Constitución serán interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos humanos cuando éstos prevean normas más favorables.

El formidable paso dado por el Constituyente siguió luego robusteciéndose con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional de transición (2010-2011) y del TCP desde el año 2012. Estos dos tribunales incorporaron nociones aún más avanzadas, partiendo del texto constitucional y de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Por ejemplo, el Tribunal Constitucional de transición estableció:

  • En efecto, el Pacto de San José de Costa Rica, como norma componente del bloque de constitucionalidad, está constituido por tres partes esenciales (…) [S]iguiendo un criterio de interpretación constitucional “sistémico”, debe establecerse que este órgano [—en referencia a la Corte Interamericana de Derechos Humanos—] y por ende las decisiones que de él emanan, forman parte también de este bloque de constitucionalidad.
    (…)
    … [P]or eso es que las sentencias emanadas de este órgano [—en referencia a la Corte Interamericana—] forman parte del bloque de constitucionalidad y fundamentan no solamente la actuación de los agentes públicos, sino también subordinan en cuanto a su contenido a toda la normativa infra-constitucional vigente.
    (…)
    Por lo expuesto, se puede afirmar que es precisamente el principio de buena fe, el que reviste a las sentencias de la CIDH el efecto útil o de protección efectiva, siendo por tanto plenamente justificable la ubicación de estas sentencias dentro del llamado bloque de constitucionalidad(8).

Por su parte, el TCP determinó que

  • [l]os derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia, integrándose además los razonamientos de las sentencias de tribunales internacionales en materia de derechos humanos al bloque de constitucionalidad sea o no el Estado boliviano parte procesal en virtud a que se constituyen en intérpretes oficiales de los tratados internacionales de derechos humanos(9).
  • Por lo expuesto, se colige que la interpretación del bloque de constitucionalidad, en una concepción extensiva y en armonía con los mandatos constitucionales establecidos en el art. 13.IV y 256.I y II de la CPE, en tópicos vinculados a derechos humanos, comprende además la pauta de interpretación “desde y conforme al bloque de convencionalidad”, razón por la cual, en mérito a una interpretación progresiva, los derechos amparados por el principio de supremacía constitucional, están integrados por los expresamente disciplinados en el texto constitucional y todos aquellos reconocidos por el bloque de convencionalidad, en el ámbito de una aplicación siempre guiada a la luz del principio de favorabilidad. En este orden, debe precisarse que el bloque de convencionalidad está compuesto por todos los instrumentos supranacionales vinculados a derechos humanos, cuyo origen sea el Sistema Universal de Protección de Derechos Humanos o el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos(10).

Con estos ejemplos, que se fueron reiterando en sucesivos pronunciamientos del Tribunal Constitucional Plurinacional, no cabía duda (hasta hace muy poco) sobre la preeminencia del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en su doctrina (y en el Derecho boliviano). Aún más, también se veía que otras jurisdicciones, tribunales y jueces, aunque ciertamente en menor medida, ya estaban transitando por el mismo camino.

Con estos notorios avances, el empeño de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, acuñadora de la noción de control de convencionalidad(11), precursora de su uso e impulsora de su aplicación en el derecho interno de los países latinoamericanos(12), estaba dando sus frutos. Algo verdaderamente estimulante, aunque no menos sorprendente.

¿Y entonces qué pasó? Pues bien, ahora nos enteramos que el TCP adoptó la SCP 106/2015 en la que habría decidido ponerle fin a todos estos adelantos. En el texto de la sentencia, con la mayor soltura, el tribunal explica:


… en el caso de estudio se realizará la contrastación constitucional respecto a los principios de igualdad, supremacía constitucional, jerarquía normativa y al derecho de asociación previstos en la Constitución Política del Estado, y no así sobre las normas descritas en los instrumentos internacionales debido a que los argumentos planteados por el accionante no se encuentran referidos a ellas, y si bien se aludieron en la demanda, no fueron debidamente fundamentados.

Con un solo párrafo, el tribunal desmorona los 15 años del avance progresivo más importante que la justicia constitucional boliviana le había dado al país, avance reflejado no sólo en la doctrina del tribunal (en su jurisprudencia), sino plasmado en la propia norma constitucional, como apuntamos antes.

Al parecer, este descalabro no ha causado mucho revuelo en la ciudadanía, en el mundo jurídico ni en las entidades que deberían velar por el respeto de los derechos fundamentales. Incluso el actual Defensor del Pueblo respaldó el fallo del TCP, siendo, paradójicamente, la entidad que hoy está a su cargo la que accionó el reclamo judicial.

Por otro lado, recién a finales de septiembre algunas organizaciones no gubernamentales (CEDIB, APDHB, CEJIS y CEADL) presentaron conjuntamente una petición a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos denunciando la violación a la libertad de asociación, pero sin profundizar en la omisión ex profeso del Tribunal Constitucional de aplicar el control de convencionalidad.

En suma, hasta ahora, nadie ha interpelado al tribunal por esta falta concreta. Y debió habérselo hecho porque el desliz, por un lado, no tiene ninguna justificación jurídica y, por otro, puede llevar a consecuencias muy nocivas.

En cuanto a lo primero, es decir, a la falta de razón jurídica, cabe hacer notar que el hecho de que un accionante exponga débilmente un fundamento jurídico apoyado en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, no es una razón legal para que el ente encargado del control de constitucionalidad-convencionalidad ignore la alegación formulada y, peor aún, el derecho invocado. Con una argumentación jurídica floja, con una alusión superficial al derecho aplicable e, incluso, con menos o nada de aquello, el TCP tenía la autoridad y la obligación legal de analizar la cuestión planteada a la luz de las normas internacionales de derechos humanos y de la jurisprudencia de sus órganos de supervisión. Ésa es la terea de un tribunal constitucional en Bolivia y en otros lugares(13).

En cuanto a lo segundo, a las consecuencias de este traspié, éstas pueden ser diversas, todas adversas por cierto. Por ejemplo, la preponderancia del “bloque de constitucionalidad”, del “bloque de convencionalidad” o del “control de convencionalidad” podría relativizarse en desmedro de la prevalencia de los derechos humanos. Como consecuencia de ello, se podría volver a una situación de enclaustramiento jurídico, en la que el Derecho Internacional de los Derechos Humanos ya no tenga relevancia para las cuestiones que se diluciden en nuestra justicia.

Ahora bien, a pesar de todo, también pensamos que todavía los desenlaces negativos podrían evitarse.

Luego de la SCP 106/2015, el TCP emitió otras decisiones en las que, aparentemente, habría retomado el buen camino. En las sentencias 0006/2016 y 0315/2016-S1, de 14 de enero y 11 de marzo de 2016, respectivamente, el tribunal señaló:

  • …deben mencionarse a los arts. 13 y 256 de la CPE, que introducen dos principios que guían la interpretación de los derechos fundamentales: La interpretación pro persona (pro homine) y la interpretación conforme a los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos. En virtud a la primera, los jueces, tribunales y autoridades administrativas, tienen el deber de aplicar aquella norma que sea más favorable para la protección del derecho en cuestión —ya sea que esté contenida en la Constitución o en las normas del bloque de constitucionalidad— y de adoptar la interpretación que sea más favorable y extensiva al derecho en cuestión; y en virtud a la segunda (interpretación conforme a los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos), tienen el deber de —ejerciendo el control de convencionalidad— interpretar el derecho de acuerdo a las normas contenidas en tratados e instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos ratificados…; obligación que se extiende, además al contraste del derecho con la interpretación que de él ha dado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, conforme lo ha entendido la misma Corte en el caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú”…

    (…)

    (…) [E]l Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la presente acción de inconstitucionalidad concreta, debe ejercer el control no sólo de constitucionalidad sino también Control de Convencionalidad y expulsar del ordenamiento jurídico boliviano los presupuestos de las disposiciones que ahora son cuestionadas.

    (…)

    (…) [E]n este orden, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del control normativo de constitucionalidad y también mediante el control tutelar, debe consagrar la irradiación de contenidos en la normativa infraconstitucional de los mandatos insertos en los tratados internacionales referentes a Derechos Humanos y también de decisiones emanadas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por lo que en la problemática que se tiene planteada, al ser evidente la contradicción de los arts. 357 y 396.II del DS 29215, con el parámetro de convencionalidad vigente, el cual contempla al Convenio 169 de la OIT, a la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y las decisiones que en esta materia emanan de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la presente acción de inconstitucionalidad concreta, debe ejercer el control no sólo de constitucionalidad sino también Control de Convencionalidad y expulsar del ordenamiento jurídico boliviano los presupuestos de las disposiciones que ahora son cuestionadas(14).

  • En el orden de ideas expuesto, toda vez que de acuerdo al art. 13.IV de la CPE, los derechos fundamentales deben ser interpretados de acuerdo al bloque de convencionalidad imperante, es decir en el marco del contenido de los tratados internacionales referentes a derechos humanos(15)

Esto muestra, para bien, que la SCP 106/2015 no introdujo un cambio de línea jurisprudencial que pudiera tornarse en una regla o pauta restrictiva. De todas maneras, para que su yerro no quede como un tumor metastásico, sino como un simple lunar, el TCP ya no puede repetir este error, no puede avalar que los tribunales de garantías invoquen este desacierto en sus resoluciones, y tampoco puede ser ambivalente, ni dejar que otros jueces y tribunales lo sean, en el uso del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

En otras palabras, el TCP debe hacer prevalecer su independencia y mantenerla a toda costa, sea en los casos de poca trascendencia pública o en aquellos con grandes implicaciones políticas, como el analizado. Una reincidencia o el uso pendular del control de convencionalidad podrían ser letales para el TCP y para nuestro Derecho. El tribunal debe volver a encontrar su camino y no apartarse de él.

Derechos en Acción, octubre de 2016

octubre 10, 2016

¿Qué camino está tomando el tribunal?

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